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确认或否定民办学校举办者身份,属行政许可内容,可以依据民办教育促进法、继承法的规定依法继承

确认或否定民办学校举办者身份,属行政许可内容,可以依据民办教育促进法、继承法的规定依法继承

————安徽省黄山市歙州学校等与洪文琴等确认举办者身份纠纷上诉案


  【裁判要旨】举办者是身份权,确认或否定(变更)民办学校举办者身份(资格),是我国法律赋予有关行政主管部门特有的权力,属行政许可内容,不属于民事诉讼程序解决范畴。出资人(举办者)的继承人对民办学校的出资份额不能继承,但对因该出资所形成的财产权益,可以依据民办教育促进法、继承法的规定依法继承。

  【案号】(2010)黄中法民二初字第00006号;(2011)皖民二终字第00093号

  【案情】

  原告(被上诉人):洪文琴、洪绍轩。

  原审被告(上诉人):安徽省黄山市歙州学校。

  原审被告(上诉人):洪献忠,系安徽省黄山市歙州学校董事长。

  2000年3月18日,黄山市教育委员会向歙州学校颁发了《安徽省社会力量办学许可证》。经登记管理机关黄山市民政局核准登记的民办非企业单位(法人)登记申请表记载,举办者为洪敬秋、洪献忠;登记备案的(2001)第177号验资报告关于开办资金来源载明:洪敬秋450万元,洪献忠50万元。2004年度和2005年度的歙州学校审计报告载明事业基金500万元,洪敬秋350万元、方建成150万元,并注明详见(2001)第177号验资报告。2000年9月,歙州学校开始招收第一批学生,现为小学、初中、高中12年一贯制学校。学校开办后,洪敬秋历任歙州学校校长、总监,系歙州学校的法定代表人。2007年1月17日,洪敬秋因车祸死亡。洪文琴与洪敬秋为夫妻关系,两人生育一子洪绍轩。洪善华、方爱香是洪敬秋父母。2007年2月4日,经歙县教育局组织召开歙州学校董事长人选协调会,决定在新董事长确定前由洪文琴代理董事长。2007年12月29日,黄山市民政局向歙州学校发出责令改正通知书,责令其于2008年1月31日前办理法定代表人变更手续。歙县人民政府办公室发文成立歙州学校法人变更工作领导组。黄山市教育局于2008年1月28日核准同意歙州学校变更董事长,2月1日又发文撤销同意变更董事长的核准意见。2008年2月3日,黄山市民政局发文同意变更歙州学校法定代表人为洪献忠。

  洪文琴、洪绍轩与洪献忠就变更歙州学校法定代表人等事项产生纠纷,诉至黄山市中级人民法院,请求:1.依法确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者,确认洪文琴、洪绍轩在歙州学校举办出资数额260万元,占学校52%的股权;2.依法确认洪献忠不是歙州学校的举办者。

  对于洪敬秋是歙州学校的举办者和出资人这一事实,各方当事人均没有异议。双方争议的主要是民办学校举办者身份的确认能否适用民事诉讼程序解决以及洪文琴、洪绍轩能否依据婚姻法和继承法取得歙州学校的出资份额。

  【裁判】

  安徽省黄山市中级人民法院经审理认为,民办学校的举办者身份和出资份额确认纠纷,系自然人基于投资行为引起的、平等主体之间基于财产和人身关系产生的纠纷,属于人民法院民事法律调整的范围。洪敬秋在婚姻关系存续期间出资举办歙州学校,其出资财产应为夫妻共同财产。其出资后依法就其出资份额在歙州学校享有相应权益。根据继承法第二十六条第一款规定:“夫妻在婚姻关系存续期间所得的共同所有的财产,除有约定的以外,如果分割遗产,应当先将共同所有的财产的一半分出为配偶所有,其余的为被继承人的遗产。”民办教育促进法等法律、法规没有规定民办学校的出资份额不能分割或继承。按照民法理论,洪敬秋出资行为所产生的财产权益应当可以分割和继承。洪敬秋在学校的创办过程中通过行为自认其出资为350万元而否定了登记的450万元数额,故对洪敬秋的出资应认定为350万元。洪文琴、洪绍轩主张其享有歙州学校260万元出资,占52%份额的诉讼请求应予支持。洪文琴、洪绍轩诉请继承举办者的身份,无法律明确规定,洪文琴、洪绍轩可以依据民办教育促进法及其他法律、法规的规定向相关部门申请办理。据此,判决:一、确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元、52%的出资份额;二、驳回洪文琴、洪绍轩其他诉讼请求。

  宣判后,歙州学校、洪献忠不服一审判决,提起上诉。

  安徽省高级人民法院经审理认为,依据民办教育促进法有关规定,举办者是身份权,确认或否定(变更)民办学校举办者身份(资格),是我国法律赋予有关行政主管部门的特有权力,属行政许可内容,不能通过民事诉讼程序予以解决。洪文琴、洪绍轩就举办者身份(资格)确认提起本案民事诉讼不妥,应裁定驳回起诉,原审判决以驳回(其他)诉讼请求方式处理该纠纷不当,应予以纠正。依据民办教育促进法有关规定,洪敬秋举办歙州学校时投入的资产在学校成立后,由歙州学校享有法人财产权,不再属于洪敬秋个人或家庭所有,洪敬秋死亡后,该出资份额不得作为遗产进行继承。出资人(举办者)的继承人对民办学校的出资份额不能继承,但对因该出资所形成的财产权益,可以依据相关法律规定继承。因此,洪文琴、洪绍轩要求继承洪敬秋在歙州学校的出资份额的诉讼请求不符合民办教育促进法的有关规定,对该诉讼请求不予支持。因本案对洪文琴、洪绍轩诉请的处理,既涉及程序又涉及实体问题处理,故二审法院分别以民事判决书和民事裁定书方式进行处理。对程序问题,即对不属于法院民事诉讼处理范畴的,以民事裁定驳回起诉,即驳回洪文琴、洪绍轩要求确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者,确认洪献忠不是歙州学校的举办者的起诉;同时,对洪文琴、洪绍轩诉请的实体问题,由于缺乏依据不能成立,又以民事判决形式进行了处理,即撤销原判,驳回洪文琴、洪绍轩要求确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元、52%的出资份额的诉讼请求。

  【评析】

  本案系新类型案件,洪文琴、洪绍轩的诉讼请求有两项内容:一是要求确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者,确认洪献忠不是歙州学校的举办者;二是要求确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校举办出资数额为260万元,占学校52%的股权。据此,本案主要涉及两个问题,一是程序问题,确认或变更(否定)民办学校举办者身份(资格)是否属于民事诉讼受案范围;二是实体问题,洪敬秋死亡后,洪文琴、洪绍轩能否继承其在歙州学校的出资份额,这涉及原审法院判决确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元、52%的出资份额,是否具有事实和法律依据。但现行法律、法规和司法解释对确认或变更(否定)民办学校举办者身份(资格)是否属于民事诉讼受案范围及对民办学校出资份额能否继承没有明确规定,在法律适用上较为困难,且审判实践中,此类纠纷逐渐增多,具有一定的普遍性。本案经安徽高院审判委员会讨论决定,就上述两问题请示最高人民法院后作出终审判决。

  一、关于确定或否定(变更)举办者身份的诉讼请求是否属于民事诉讼审理范畴的问题

  本案中,洪文琴、洪绍轩提起诉讼要求确认其享有歙州学校举办者身份(资格)、洪献忠不是歙州学校的举办者,歙州学校、洪献忠则认为确认或否定(变更)民办学校举办者身份(资格)的纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围,双方就此各执一词。

  现代社会经济关系日益复杂多样,越来越多的领域需要行政权力的介入和渗透,由此导致在民事诉讼中,越来越多的案件中存在行政行为的效力问题。人民法院能否在民事判决中直接改变审批机关(行政机关)批准的民办学校举办者,即人民法院在民事诉讼中如何对待关联的行政行为,涉及司法审判的自主性和行政行为的拘束力问题,实质上也是司法权与行政权的划分问题。创设民事权利的行为是具有法律效力的行为,不经法定程序不得否定其效力。经行政程序获得的民事权利,其产生变更或消灭的法律事实必须是行政行为,没有相应的行政行为,也就没有其产生、变更、消灭的法律基础。如果认为他人经行政程序获得的民事权利侵犯了其权利,只能按法律规定由行政机关处理,不服行政机关处理时可依法提起行政诉讼。行政权力与司法权力的行使应当有各自的范围,既不能以行政权力替代司法权力,也不能以司法权力替代行政权力,法院不宜超越职权,对行政机关权限范围内的事项作出决定。

  根据行政许可法第二条的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准许其从事特定活动的行为。结合民办教育促进法的具体规定,政府主管部门在民办学校领域的审批应当属于行政许可。行政许可,一般认为,应当包括形式审查和实质审查。形式审查是指行政机关主要审查申请人提交的材料是否完整和齐全,至于材料的真实性一般不予审查。实质审查是指行政机关审查申请人提供的材料在内容上的真实性、合法性。行政许可法第三十四条第一款规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”第二款规定:“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定”,该款规定的审查标准应属于形式审查。第三款规定:“根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”,该款规定的审查标准应属于实质审查。笔者认为,区分形式审查与实质审查标准的关键在于看审查的过程是否融入或体现了行政审查主体的意志因素。形式审查仅要求形式合法,而不要求行政机关审查材料的真实性、合法性,并未注入行政机关的意志因素;而实质审查则要求行政机关对材料内容上的真实性、合法性进行审查,注入了行政机关的意志。

  首先,结合民办教育促进法的规定来分析确认或否定民办学校举办者身份(资格)的问题是否包含有行政许可的内容,进而确定是否属于民事诉讼审查范围。该法第九条规定,举办民办学校的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。第十二条规定,申请筹设民办学校,举办者应当向审批机关提交举办者的基本情况等材料。第十三条规定,审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。第六十三条规定了审批机关对其审批过程中的不当行为所应承担的责任。从上述规定来看,审批机关即政府教育行政部门对民办学校举办者身份审查属于实质审查,并对此承担相应的责任。即该行政机关需要对举办者提交的材料内容的真实性、合法性进行实质性审查,注入和体现了相关行政机关的意志。故对于民办学校举办者身份的审批属于行政许可,行政机关在审查批准的过程中融入了其意志因素。因此,确认或否定举办者身份(资格)属于政府教育行政部门行政权限范畴,包含了行政许可内容,应当由行政机关负责解决。人民法院在民事诉讼中不应代替行政机关进行审查,否则,司法权僭越了行政权。因此,确认或否定举办者纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围。

  其次,关于民办学校举办者的变更问题。本案中,依据审批机关黄山市教育局的审批和黄山市民政局的登记,歙州学校举办者为洪敬秋、洪献忠。现当事人洪文琴、洪绍轩提起诉讼要求确认其享有歙州学校举办者身份(资格),实质是要求人民法院对歙州学校举办者进行变更。根据民办教育促进法第五十四条规定,民办学校举办者的变更,须由举办者提出,在进行财务清算后,经学校理事会或者董事会同意,报审批机关核准。民办非企业单位登记管理暂行条例第十五条规定:民办非企业单位的登记事项需要变更的,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,向登记管理机关申请变更登记。因此,变更民办学校的举办者,依据上述相关规定,民办学校应当在履行一定条件和相关手续后,由民办非企业单位的审批机关(业务主管单位)和登记管理机关处理,属于行政机关行政权限的范畴,其中包含了行政许可内容,亦不属于人民法院民事诉讼受理范围。

  行政法学界一般认为,行政行为具有拘束民事诉讼的效力。但这并非绝对的,法院在民事诉讼中是否应受行政行为的拘束,取决于该行政行为具有什么样的效力。有些情况下,人民法院可以通过民事诉讼的判决结果直接或间接地使有关行政行为作出变更,但这些行政行为应理解为只是程序性的或形式性的行为,如备案、登记等行为。例如,企业设立登记行为属于促成私法效果的行政行为,如企业名称、股权分配等事项,是由申请人的民事行为与登记机关的行政行为共同引起的,是民事主体的意志和行政机关代表的国家意志共同作用的结果。但是民事行为、民事主体的意志与行政行为、行政机关代表的国家意志,在企业设立登记的私法效果中所起的作用有根本区别。民事行为起到了决定性和基础性作用,是私法效果产生、变更和消灭的内因,而行政行为只起到辅助性和促成性的作用,是私法效果产生、变更和消灭的外因。换句话说,引起企业设立登记私法效果的民事基础关系和基础事实是民事主体意志的体现,而不是国家意志的体现,国家意志对该民事基础关系和基础事实并未渗透和介入,那么企业设立登记行为的效力就不能及于民事基础关系和基础事实。法院在民事诉讼中审查民事基础关系和基础事实时,只是对民事主体意志的审查,而不是对国家意志的审查,国家意志并未对法院造成审理上的障碍。而对民事主体意志的审查,本来就属于法院民事诉讼的审判职能。因此,在民事诉讼中法院可以根据查明的事实,对民事基础关系和基础事实做出判断,并进而认定企业设立登记行为的私法效果,不受企业设立登记行为效力的拘束。如人民法院审理案件中,对虽然领取了企业法人营业执照,但实际上并不具备企业法人资格的企业,应当依据已经查明的事实,提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其企业法人营业执照,工商行政管理部门不予吊销的,人民法院在审理案件中对该企业的法人资格不予认定。但本案所涉的审批行为(因行政机关对民事主体的民事基础关系和基础事实进行了意志的渗透),则是我国法律赋予有关行政主管部门的特有权力,不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更。即使审批不当,也只能通过行政复议程序或行政诉讼程序予以纠正。因此,本案洪文琴请求确认其在歙州学校的举办者身份或否定洪献忠举办者身份的主张,只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决,而不能通过民事诉讼解决。

  综上,举办者是身份权,确认或否定(变更)民办学校举办者身份(资格),需要由审批机关依据民办教育促进法的相关规定进行审查后作出是否同意的决定。该审批行为,属行政许可内容,不能通过民事诉讼程序进而作出民事判决予以变更。人民法院在审理民事案件过程中,不能通过民事诉讼来处理属于审批机关行政职权范围内的事宜,而应当以承载审批机关审批意志的民办学校批准证书所记载的举办者情况为准。批准证书所记载的举办者以外的当事人请求确认其为民办学校举办者的,人民法院不能予以支持。洪文琴、洪绍轩以民事诉讼方式要求变更原审批机关批准的民办学校举办者,确认其为举办者,确认洪献忠不是举办者,该争议不属于人民法院民事诉讼受理范围。对不属于人民法院受理的,应裁定驳回起诉,原审法院以驳回(其他)诉讼请求的判决方式处理该纠纷不当,二审法院予以纠正是正确的。因此,歙州学校、洪献忠关于确认举办者纠纷不属于人民法院受理的理由成立。

  二、民办学校出资份额能否继承的问题

  洪文琴、洪绍轩要求继承洪敬秋在歙州学校的出资份额是否有事实和法律依据的问题。笔者认为,原审判决确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元,实际上是依据继承法、公司法的规定,认定洪敬秋在歙州学校的出资是家庭私有财产和遗产,并作了分割认定处理。继承法第三条规定,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。本案洪敬秋死亡后,其妻洪文琴、其子洪绍轩提出要求继承洪敬秋在歙州学校的出资的诉讼请求,这需要分析民办学校举办者的出资是否属于个人私有财产、遗产。

  民办教育促进法第三条规定,民办教育事业属于公益性事业,民办学校是非营利性公益单位,不以盈利为目的。该法第三十五条规定,民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。该法第三十六条规定,民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。依据上述规定,民办教育事业属于公益性事业,民办学校的法人财产权与公司法规定的公司法人财产权有重要区别。公司法规定的公司法人财产权是以为公司股东营利为目的的法人财产权,而民办教育促进法规定的民办学校法人财产权是为教育公益服务的法人财产权。民办教育促进法规定的民办学校的宗旨,是使民办学校为公共利益、为社会主义教育事业服务,而不是为民办学校的出资人营利。如果完全允许民办学校的出资人对民办学校的法人财产享有像公司企业一样的支配权,就意味着出资人对民办学校的法人财产享有受益、选择管理者和监督的权利,出资人可以利用民办学校的法人财产来为个人谋取经济利益,从而使民办学校丧失其公益性质。因此,适用民办教育促进法的民办学校应当坚持公益性原则,这些民办学校是纯公益性的,而公益性组织的财产所有权有其特殊性,本质上属于社会所有,对其解散、清算后的剩余财产出资人不能收回,必须转交给其他公益事业。洪敬秋举办歙州学校时投入的资产在学校成立后,该出资投入款由歙州学校享有法人财产权,不再属于洪敬秋个人或家庭所有,任何组织和个人不得侵占。洪敬秋死亡后,该出资份额不得作为遗产进行继承。该法考虑我国现实情况,特别是考虑到鼓励社会力量举办民办学校的需要,同时又规定了对出资人合理回报的奖励措施。民办教育促进法第五十一条规定,民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办学校属于公益性、非营利性的组织,并非如经济组织有限责任公司一样属于营利性组织,公司股东出资后享有股权,甚至自然人股东资格可以依法继承(虽然继承法规定的继承仅限于财产权的范围,对于具有人身专属性的身份关系,没有作出规定)。而民办学校举办者虽出资,但并不能如有限责任公司股东一样出资后享有股权,其只能依照民办教育促进法的规定在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人(举办者)的继承人对民办学校的出资份额不能继承,但对因该出资所形成的财产权益,可以依据民办教育促进法、继承法的规定依法继承。

  因此,洪敬秋死亡后,其妻洪文琴、儿洪绍轩在符合法律规定的情形下可以继承其遗留的合理回报或该出资所形成的财产权益。因此,在歙州学校存续期间,洪文琴、洪绍轩要求依照公司法、继承法的规定继承洪敬秋在歙州学校的出资份额的诉讼请求不符合民办教育促进法有关规定的精神,其诉讼请求缺乏事实和法律依据,依法不能成立。本案中,洪文琴、洪绍轩并非诉请继承洪敬秋遗留的合理回报或其出资所形成的财产权益,故二审法院对洪文琴、洪绍轩的诉讼请求不予支持符合相关法律规定。

  
文/陶恒河

  (作者单位:安徽省高级人民法院)


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