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民办学校清算确定债权清偿顺序应当首先适用《民办教育促进法》的规定

 

民办学校清算确定债权清偿顺序应当首先适用《民办教育促进法》的规定

————广东省深圳市华茂实验学校等申请破产清算案

案例要旨


对民办学校的财产按照下列顺序清偿:(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。在确定债权清偿顺序应当首先适用《民办教育促进法》第五十九条的规定,在第五十九条没有规定或者规定不明确情况下,可以参照当时的企业破产法(试行)或民事诉讼法的相关规定确定清偿顺序。

【要点提示】我国民办教育促进法第五十八条规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的,由法院组织清算,但法院应如何组织清算及适用何种程序进行清算均没有相关的法律规定。经请示,最高人民法院于2006年4月批复认为可以参照民事诉讼法的破产还债程序进行清算。自2007年6月1日实施的企业破产法为此提供了法律依据。
  【案号】(2005)粤高法民二行字第12号批复案号:(2005)民二他字第41-2号
  一、基本案情
  广东省深圳市华茂实验学校、广东香港人子弟学校(以下简称港人学校)、深圳台商子弟学校(以下简称台商学校)分别经由教育主管部门及其他相关部门批准,先后成立于1996年、1997年、2000年,均登记为民办非企业法人。港人学校、台商学校均开设在华茂实验学校校园内,该三所学校统称为华茂学校。华茂学校集幼儿园、小学、初中、高中、国际部于一体,在校学生近3000人,教职工近700人。广东建华职业学院(以下简称建华职院)成立于2002年,是经政府有关部门批准成立的全日制高等职业教育学校,登记为民办非企业法人。建华职院教职工200多人,全日制在校生1300多人。2004年11月中旬,因投资办学人违法挪用巨额教育储备金无法收回,导致华茂学校、建华职院教职工工资不能发放,建筑工程款不能支付,致使教师多次集体罢课、施工单位上门讨债、学生家长上访,学校的日常教学秩序受到严重影响。为此,学校所在地的深圳市宝安区政府成立专门协调领导小组对华茂学校和建华职院进行清查,发现各学校财务管理混乱,资金缺乏监管,挪用办学资金情况严重。相关会计师事务所对学校进行审计的结果显示各学校均已资不抵债。鉴于学校投资人已无法继续办学,为维护社会稳定,深圳市宝安区教育局自2004年11月起陆续向四所学校垫付资金,维持学校正常秩序。2005年8月1日,深圳市宝安区教育局以债权人身份向深圳市中级人民法院递交清算申请书,称经审计华茂学校、建华职院已经资不抵债,依照民办教育促进法规定,向法院申请对被申请人华茂学校、建华职院进行终止清算。
  二、请示及批复意见
  本案发生于2005年,当时有关民办学校终止清算的唯一法律是民办教育促进法。虽然该法第五十八条规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的,由法院组织清算,但法院应如何组织清算及适用何种程序组织清算均没有配套的法律规定。学校作为社团法人,不是企业破产法(试行)及民事诉讼法规定的破产程序适格主体,民办学校的清算不能直接适用企业破产法(试行)及民事诉讼法规定的破产还债程序。因此,法院是否受理民办学校终止清算及受理后适用何种程序等是本案必须解决的问题,深圳市中级人民法院就此向广东省高级人民法院请示。
  (一)关于是否受理的问题
  在是否受理的问题上,存在两种不同意见。第一种意见认为:民办教育促进法第五十八条规定是法院受理民办学校终止清算的依据。上述学校经审计已经资不抵债,自2004年11月份出现财务危机后至今无法解决。在无法继续办学的情况下,为维护社会稳定,政府主管部门向上述学校垫资维持继续办学,学生继续上课,并向学校派驻工作组协助管理学校。如果政府主管部门不再继续垫资维持学校运作,学校必将停办,同时深圳市教育局具函说明学校已终止。因此,由法院组织民办学校终止清算的条件已经成就,法院可以依法受理该清算申请。另一种意见认为:民办教育促进法第五十八条虽规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的,由法院组织清算,但法院应如何组织清算及适用何种程序组织清算并无配套的法律规定。在此情况下,法院受理民办学校清算无法操作,因此,法院不宜受理该类案件。
  (二)关于清算程序的问题
  对于法院组织清算适用何种程序问题,亦存在两种意见。第一种意见认为:民办学校终止清算虽然不能直接适用企业破产法(试行)及民事诉讼法规定的破产还债程序,但应当可以参照破产还债程序进行。主要理由为:由于学校已资不抵债,无法继续办学,要清理其资产及清理债权债务,只有适用破产程序进行清算,才能彻底解决问题。虽然目前的破产清算制度仅适用于企业法人,但本案所涉的民办学校实际上是经营性法人,与经营性企业法人在法律上没有实质性区别,其民事权利能力与民事行为能力相同,适用破产清算程序没有法理上的障碍。因此,应参照民事诉讼法、企业破产法(试行)等有关破产还债程序对学校进行清算。另外一种意见认为:不能参照破产程序对其进行清算,只能按照民办教育促进法的有关规定组织清算。主要理由是:学校不具有破产主体资格,民办教育促进法规定法院对民办学校组织清算的债务清偿顺序与破产程序中的破产财产清偿顺序不同,同时破产程序具有消灭债务人法人资格并合法免债的功能。因此,民办教育促进法规定法院对民办学校的组织清算不能适用破产程序,只能按照民办教育促进法的有关规定进行。
  由于本案属于民办教育促进法的法律适用问题,符合最高人民法院有关请示问题的规定。经广东省高级人民法院审判委员会讨论,决定就法院是否受理民办学校终止清算及适用何种程序进行清算等问题向最高人民法院请示。广东省高级人民法院于2005年8月24日向最高人民法院提交了(2005)粤高法民二行字第12号《关于深圳市宝安区教育局申请华茂学校、建华职院终止清算一案的请示》,最高人民法院于2006年4月20日以(2005)民二他字第41—2号函答复如下:“人民法院根据民办教育促进法第五十八条的规定对因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时,如果该民办学校不属于企业法人,则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算。其债务清偿顺序应当适用民办教育促进法第五十九条规定。”
  其后,深圳市中级人民法院根据最高人民法院的答复意见,审理了华茂学校、建华职院的终止清算案。





法院评论

  民办教育促进法对民办学校因资不抵债无法继续办学终止后由法院组织清算的规定过于简略,缺乏操作性,而法院又不得以此为由拒绝进行裁判,因此,探讨民办学校清算问题十分必要。同时,由于本案发生于2005年8月,本案的探讨应在当时的法律框架下进行。
  (一)法院能否受理民办学校终止清算的问题
  民办教育促进法明确规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的,由法院组织清算,因此,法院应当受理民办学校终止清算案件。主要理由如下:1.民办教育促进法作为全国人大常委会制定的法律,该法第五十八条明确规定,民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的由人民法院组织清算。因此,受理民办学校终止清算是法律赋予人民法院义不容辞的职责。2.法院组织清算属于司法清算。通过司法清算,使资不抵债的清算主体退出市场是最公平、最有公信力的程序,有利于建立市场经济的秩序。相反,法院不受理该类案件,不利于建立诚实信用的市场秩序。3.虽然对于如何组织清算并无相应配套的法律规定,但不应成为阻碍法院受理案件的理由。法院不能以法律对民办学校终止清算相应配套的程序没有规定为由,被动地拒绝受理法律规定法院应当受理案件,即有悖于“法官不能以法律没有规定而拒绝裁判”原则。人民法院在受理案件后,应主动地依照法律参照相关程序进行裁判。
  (二)清算程序的问题
  深圳市中级人民法院于2005年8月受理有关华茂学校终止清算时,当时的法律对于法院适用何种程序组织民办学校清算没有具体规定。因此,要完成对民办学校的清算,必须选择一个可参照的清算程序。当时通过清算使被清算主体退出市场的法律规定主要集中在民事诉讼法、企业破产法(试行)、公司法及其相关司法解释。根据上述法律规定,清算分为破产清算和解散清算。两种清算的共同点在于,其内容都是对清算对象的债权债务进行清理和清偿,其目的都是通过清理了结债务人的债权债务以使其合法地退出市场。两者区别如下:一是适用条件不同。如果债务人资产大于负债,债权人的债权能够得到全额清偿,可依据公司法或其他相关法律解散清算。如果债务人资不抵债,债权人的债权不能够得到全额清偿,则必须通过破产清算才能合法退出市场。即便是在解散清算中才发现债务人资不抵债,也必须向人民法院申请破产。二是适用程序和司法介入情况不同。破产清算程序只能向法院提出破产申请,法院依照破产程序进行清算,即司法必须介入。解散清算既有自行清算,也有司法强制清算。三是债权清偿原则不同。无论哪一种法人的解散清算,债权清偿原则都是全额清偿,所有债权人的债权必须得到全额清偿。而破产清算的清偿原则是按规定顺序依次清偿,同一顺序平均清偿,破产财产不足清偿的债权再清偿,即破产清算中债权人的债权是不能得到全额清偿的。四是清算效力不同。破产清算以破产人的破产财产为限进行清偿,未受偿债权不再清偿,具有免责效力。而解散清算不具有免责效力,解散清算必须全额清偿债务人的全部债权,不能全额清偿债务人的全部债权的,不允许进行解散清算。
  通过以上分析可以看到,法院组织民办学校清算的情况与破产清算的上述特点相符。因此,选择参照当时的企业破产法(试行)及民事诉讼法规定的破产清算程序对民办学校进行清算较适宜。即民办教育促进法对民办学校清算有直接规定的,适用其规定;没有直接规定的,可以参照企业破产法(试行)及民事诉讼法的规定。主要理由如下:一是从法律对清算程序选择的强制性规定来看,民办学校清算程序可参照的选择项只有破产清算程序。区分债务人资产是否大于负债来确定适用程序,资不抵债的债务人都必须而且只有通过破产程序才能退出市场,民办学校在资不抵债情况下清算,只能选择参照破产清算程序清算,这样才符合法律对待法人终止的立法精神。二是从清算内容和目的来看,民办教育法和企业破产法(试行)、民事诉讼法对清算还债的规定精神一致。按照民办教育促进法第五十八条、第五十九条的规定,民办学校终止时,要组织清算活动,清收债权,清偿债务,然后消灭债务人主体,这与破产清算的清算内容和目的是一致的。三是从债权清偿原则和清算效力来看,民办教育促进法和企业破产法(试行)、民事诉讼法对清算还债的规定精神相同。民办学校清算时以民办学校的责任财产为限,按法定顺序清偿,同一顺序平均清偿,只有前一顺序全额清偿后下一顺序才能获得清偿。这与破产清算一样,同样具有清算财产分配完毕后对尚欠债务不再清偿的效力。四是从破产法的发展方向来看,参照破产程序清算符合国际国内的立法趋势。从国外破产立法对破产能力的态度看,虽然存在一般破产主义和商人破产主义的区分,但是对破产能力的立法趋势是一般破产主义。一般破产主义已经为世界上绝大多数国家采用,原来采用商人破产主义的国家也纷纷改为采用一般破产主义。按一般破产主义立法,公益法人和营利性法人都具有破产能力,美国、日本等部分国家对铁路公司等公共性很强的公法人限制了破产能力。民办学校不属于公共性很强的公法人,因资不抵债而通过清算退出市场应适用破产清算程序。因此,民办学校虽然不具有破产能力,但由于其清算内容和目的、清偿原则、清算效力与破产清算相同,在没有专门程序法的情况下,参照最相类似的程序既为法律许可,也是法律精神的要求。
  (三)债权清偿顺序的问题
  民办教育促进法第五十九条规定,“对民办学校的财产按照下列顺序清偿:(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。”企业破产法(试行)及民事诉讼法等法律规定破产财产优先拨付破产费用后,按照下列顺序清偿:(一)破产企业所欠职工工资及应缴纳的劳动保险费用;(二)破产企业所欠税款;(三)破产债权。上述规定存在不同,因此,法院在受理民办学校清算案件后应当解决如何适用法律确定债权清偿顺序的问题。根据立法法第八十三条的规定,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用一般规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。也就是说,在法律适用上,上位法优于下位法,特别法优于一般法,新法优于旧法。民办教育促进法与企业破产法(试行)、民事诉讼法均是全国人大及其常委会制定的法律,在清算问题上,民办教育促进法有关民办学校清算的问题属于特别法的规定,企业破产法(试行)、民事诉讼法属于可以参照适用的一般法,因此,在确定债权清偿顺序应当首先适用民办教育促进法第五十九条的规定,在第五十九条没有规定或者规定不明确情况下,可以参照当时的企业破产法(试行)或民事诉讼法的相关规定确定清偿顺序。
  (四)民事诉讼法、企业破产法修订后,民办学校终止清算的法律适用。
  实际上,针对上述法律规定的缺失,全国人大常委会于2006年8月27日通过并于2007年6月1日开始实施的企业破产法已经进行了明确规定。企业破产法第一百三十五条规定其他法律规定企业法人以外的组织的清算,属于破产清算的,参照适用本法规定的程序。另外,基于企业破产法对企业法人破产还债程序作出了统一规定,全国人大常委会于2007年10月28日通过并于2008年4月1日开始实施的民事诉讼法修正案删除了“企业法人破产还债程序”。因此,企业破产法实施后,民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止,由法院组织清算的,根据企业破产法第一百三十五条规定应当参照适用企业破产法规定的程序。
  文/陈英;李学辉
  (作者单位:广东技术师范学院 广东省高级人民法院)


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