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人民法院在审理行政案件时,要坚持信访与诉讼相分离原则,准确界定不属于行政诉讼受案范围的涉信访行政行为 ————范某诉重庆市人民政府政府信息公开行政复议案

人民法院在审理行政案件时,要坚持信访与诉讼相分离原则,准确界定不属于行政诉讼受案范围的涉信访行政行为

————范某诉重庆市人民政府政府信息公开行政复议案

案例要旨

  信访与诉讼相分离原则,已在顶层制度设计中予以确定。但实践中的情形较为复杂,尤其是信访事项与复议、诉讼存在一定交集时,如何正确处理相互之间的关系仍存在较大争议。对此,需正确理解与适用有关信访的现行规定,准确界定不属于行政诉讼受案范围的涉信访行政行为,既要避免信访与诉讼不当交织而引发法律关系混乱,又要避免滥用信访事项之名不当地排除依法应予受理的事项。

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案例正文


  
范某诉重庆市人民政府政府信息公开行政复议案

  【案号】
  一审:(2015)渝五中法行初字第00406号
  二审:(2015)渝高法行终字第00322号
  申请再审:(2016)最高法行申451号
  【案情】
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):范某。
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):重庆市人民政府。
  2012年12月3日,重庆市推行政务公开领导小组办公室根据范某的政府信息公开申请,作出政府信息公开告知书,依法公开[2003]1320号征地批复文件全文。范某于2015年3月18日向重庆市政府提起确认渝府地[2003]1320号征地批复违法的申请,重庆市政府于2015年4月15曰作出告知书,内容为:“土地征收批准文件自下达后生效,你们所申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”。2015年4月26日,范某向重庆市政府申请行政复议,请求撤销上述告知书并依法确认征地批复违法。重庆市政府
  于2015年5月19日再次作出告知书,内容为“你的行政复议申请不属于行政复议受案范围”。范某提起行政诉讼,要求撤销重庆市政府于5月19日作出的告知书,并判令重庆市政府限期履行法定行政复议职责’依法作出行政复议决定。
  【审判】
  重庆市第五中级人民法院经审理认为,从范某的诉求看,范某向重庆市政府提出的请求,实质上是范某认为重庆市政府渝府地[2003]1320号批复存在违法的情况,向重庆市政府进行反映,要求重庆市政府予以纠正的问题。根据《信访条例》第二条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”范某于2015年3月18日向重庆市政府提起确认违法的申请属于信访性质,重庆市政府于2015年4月15日作出的告知书是对范某信访事宜的回复。范某对该信访回复不服,尽管以复议申请的形式向市政府申请复议,但其仍然属于信访事宜的处理。故重庆市政府于2015年5月19日再次作出告知书的行为,仍然属于信访答复性质,此类行为不影响相对人的权利义务,不属于行政审判权限范围。依照行政诉讼法第四十九条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第3条第1款第1项的规定,裁定驳回原告的起诉。
  范某不服一审裁定,向重庆市高级人民法院提起上诉。
  重庆市高级人民法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。
  范某不服二审裁定,向最高人民法院提出再审申请。
  最高人民法院认为,2012年12月30,范某通过政府信息公开途径,已经知晓重庆市人民政府作出的渝府地[2003]1320号批复的内容。范某于2015年3月18日向重庆市政府提交确认征地批复违法申请书,请求重庆市政府确认1320号批复违法,已超过法定的行政复议期限,该请求属于行政申诉信访。重庆市政府收到该请求后,于2015年4月15日作出告知书(以下简称4月告知书),告知“……土地征收批准文件自下达后生效,你们申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”,并无不当。该告知书系对信访申诉的处理,对范某的权利义务不产生实际影响,依法不属于行政复议的受案范围。范某对4月告知书向重庆市人民政府申请行政复议,重庆市政府于2015年5月19日作出告知书(以下简称5月告知书),告知“……你的行政复议申请不属于行政复议受案范围”,其结论并无不当。重庆市人民政府仅作出5月告知书,而未作出不予受理行政复议决定,不符合行政复议法第三十一条第二款规定的形式,存在瑕疵,但该瑕疵不影响5月告知书结论的正确性。范某对5月告知书不服,向人民法院提起行政诉讼,人民法院应当予以受理。原审法院裁定驳回起诉,不符合法律规定。但鉴于范某诉请人民法院撤销5月告知书的请求没有事实根据,依法应当判决予以驳回,通过审判监督程序亦难以支持其诉讼请求,为减少诉累和降低诉讼成本,对范某的再审请求不予支持。依照行政诉讼法第一百零一条、民事诉讼法第二百零四条第一款之规定,裁定驳回范某的再审申请。



法院评论

  本案从一审、二审到申请再审阶段,各级法院均未支持范某的诉讼请求,但驳回再审裁定并未赞同一、二审裁定的理由,主要分歧在于与信访相关系的告知书是否属于对信访事项的处理,以及是否属于行政诉讼受案范围。
  一、首次申请及告知书的性质
  实践中,因个人诉求而向行政机关提出的申请,一般可以分为三类:-是要求履行法定职责,二是申请行政复议,三是建议、投诉、举报等申诉信访。一个申请诉求一般只能归为其中某一类型,不同的类型所适用的法定程序及对应的法律关系亦有所不同,正确归类是依法处理申请诉求的关键所在。由于申请诉求的表述内容或表现方式不同,抑或被申请的行政机关同时兼具多种法定职能,在申请诉求的性质归类上可能出现相互交叉的现象,单一归类具有一定难度并可能引发争议,本案即是如此。范某首次申请系在知晓征地批复内容,已超过法定行政复议期限和行政诉讼起诉期限的情形下提出的,被申请人为重庆市政府,申请的事项为对重庆市政府作出的征地批复,申请的诉求为确认征地批复违法。由于被申请人重庆市政府所拥有的特定职能,即重庆市政府是被申请事项的作出主体,是申请事项的有权处理机关,也是被申请事项的复议机关,使申请诉求在归类上存在三种不同观点:一是归类为要求履行法定职责的申请。即范某认为征地批复违法并侵害其合法权益,申请重庆市政府履行确认批复违法以保护其合法权益的法定职责。二是归类为行政复议的申请。即范某认为重庆市政府作出的征地批复违法,可以向重庆市政府申请行政复议,请求复议机关确认该行政行为违法。三是归类为行政申诉信访。即范某认为重庆市政府关于征收其土地房屋的征地批复违法,向重庆市政府反映情况并要求予以纠正,这也是本案一、二审法院所确定的归类。
  申请的性质不同,行政机关处理行为的性质也相应不同。针对范某的申请,重庆市政府作出内容为“土地征收批准文件自下达后生效,你们所申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”的告知书,未直接回应是否确认征地批复违法。根据前述申请性质的归类观点,告知书的性质可对应作以下认定:一是未直接针对申请人要求履行法定职责的申请作出回应,可视为被申请人认为没有相应法定职责而拒绝履行。二是复议机关认为被申请行为自下达后即已生效,不再作出确认违法的决定,可视为作出复议维持决定。三是对信访事项有权处理的行政机关认为信访请求没有事实根据,作出不予支持的处理意见。
  上述对申请及告知书的性质认定观点,虽均能找寻出一定的依据支撑,但在结论上或理由上,本案驳回再审裁定的认定可能更具说服力。主要理由有:第一,行政机关对自身作出的行政行为,可以依法予以自纠,相对人亦可提出申请要求行政机关履行自纠的法定职责,因而范某的申请在表现形式上属于要求履行法定职责。但范某所申请的行政行为已超过法定复议和起诉期限,其通过要求履行法定职责以重启不作为诉讼的起诉期限,不宜认定其为法定的要求履行法定职责申请,而宜认定为法定救济途径外的信访申诉,否则将导致起诉期限制度被架空的风险。第二,对于已具有执行力的行政行为,是否予以纠正属于行政机关的自由裁量权限范围之内,不宜认定为依法必须履行的法定职责,而宜由行政机关按照信访事项的相关程序予以处理。一般而言,对于未按照信访法定形式要求履行法定职责的申请,则不宜直接按照信访程序予以处理。但在特定情形下如本案情形,实质诉权可归类于信访范围的,无论其表现形式如何,均可按照信访程序予以处理。第三,行政相对人申请行政复议的,应当符合行政复议法及其实施条例规定的相关要求,如复议申请书应记载的法定事项等。一般而言,相对人所提申请不符合法定要求,难以直观判断是否属于复议申请,不宜以未按照复议程序予以处理为由,否定行政机关所作处理的合法性。但对于可以明确判断出相对人的实质诉求为申请复议,因法律知识的不足等而未能符合复议申请要求的情形,则不宜直接以形式不符而否定其复议申请性质。
  根据前述分析,行政机关难以判断相对人所提申请性质的,应当进行释明并由相对人予以明确,若直接根据自身理解作出认定,则与充分保护相对人合法权益的法律精神不相符,且行政机关可能承担更多的诉讼风险。相关主体对申请作出最终的性质判断,需综合考虑申请的表现形式、具体内容、实质诉求等因素。一般而言,以申请的形式和内容作为判断的首要因素,若难以作出判断或出现争议的,则辅以申请的实质目的作为判断因素。且申请的实质目的应符合法律规定,否则其性质可能发生转化,如本案范某提出的首次申请由要求履行法定职责转化为申诉信访。又如实践中常见的另一情形:相对人向行政机关提出履行纠正下一级行政机关不合法行政行为法定职责的申请。若行政机关对下一级行政机关的行为具有特定的纠正职责且有明确法律规定,所提申请则可能归类于要求履行法定职责或申请行政复议;若行政机关对下一级行政机关仅具有基于行政管理关系的内部监督职责,所提申请则可能归类于行政复议或申诉信访。
  二、第二次申请及告知书的性质
  根据前述分析,第一次申请及告知书宜定性为信访事项及信访处理意见。因此,第二次申请系对信访处理意见不服,以行政复议的形式向重庆市政府提出申请,请求撤销信访处理意见。关于第二次申请的性质认定,本案一、二审裁定与驳回再审申请裁定的意见并不一致,这也代表了两种主要不同观点:一是认定为信访事项的复查申请。信访系独立的程序,信访人选择信访救济其权益,则围绕信访事项的相关行为,均应按照信访程序进行。对与信访相关的事项不服,即使采取其他法定救济途径如复议或诉讼,仍不能改变其信访性质。具体到本案,范某对信访回复不服,尽管采取复议申请的形式,但仍然属于信访事宜的处理;一是认定为行政复议的申请。相对人申请行政复议的,无论申请事项是否属于行政复议受案范围,均不能否定其行政复议性质,不能否定复议机关依照相关复议程序作出决定的法定职责。相比而言,第二种意见更为合理。若按照第一种意见处理,相对人申请不同的事项,复议机关所需承担的法定职责相应不同,所需遵循的法定程序亦有所不同,则严重影响行政复议制度的正常运转。如申请事项属于信访相关事项则承担信访回复职责,申请事项属于仲裁相关事项则承担仲裁决定职责,显然有违行政复议制度设计目的。
  笔者认为,处理上述类似情形应把握两个原则:第一,对于难以判断性质的申请,认定应以申请的实质诉求为主要依据,以申请的表现形式为重要佐证。申请的形式可以明确推定实质诉求的,可以直接予以认定。第二,不同的诉求表达方式,各自适用对应的法定程序,应当理顺彼此之间的关系,而不能相互交织而影响性质认定。具体到本案,范某的第二次申请属于行政复议申请,但申请的事项对其权利义务不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围,重庆市政府作为复议受理机关,对不符合复议法规定的行政复议申请决定不予受理。但仅以告知书的方式作出决定,使其难以判断是否作出不予受理复议决定,不符合行政复议法对不予受理复议决定的形式要求。
  至此,本案的相关诉讼关系则可以理顺,即第二次申请属于行政复议申请,第二次告知书属于有瑕疵的不予受理复议决定后。无论复议决定是否存在瑕疵,均属于行政诉讼受案范围,范某对不予受理复议决定不服提起行政诉讼的,法院应当依法予以受理。尽管第二次告知书作为不予受理复议决定存在形式上的瑕疵,但其在实体结论上并无不当,范某对其不服提起诉讼,法院可以判决驳回诉讼请求。另,范某对第一次告知书不服,若直接提起行政诉讼请求撤销告知书的,法院则可以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。
  三、信访处理行为不应纳入行政诉讼受案范围
  信访处理行为不属于行政复议受理范围,也不属于行政诉讼受案范围,主要基于行政复议及行政诉讼受案范围的基本要求,即行政行为对起诉人的权利义务具有实际影响,而不能以与信访存在某种联系为由完全不予受理。以本案为例,范某起诉的对象虽与信访存在一定联系,即被诉行为系针对信访事项作出的具有瑕疵不予受理复议决定,但该复议决定对范某依法申请复议的权利义务具有直接影响,不属于行政诉讼受案范围的排除对象。
  关于信访处理行为的界定,以及与信访相关的行为是否属于行政诉讼受案范围等问题,在行政司法实践中尚未形成完全共识。最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》([2005]行立他字第4号)(以下简称《批复》)对信访处理行为的范围作出明确界定,明确规定不属于行政诉讼受案范围,已作为当前处理相关案件的主要依据。但关于该《批复》的存废或修改之争,在实务界和理论界均不同程度地存在,尤其是新行政诉讼法以及立案登记制实施之后,相关争议更为凸显。而且,对《批复》内容的具体含义,不同主体的理解可能并不相同。
  笔者认为,《批复》是否具有合法性以及能否继续适用,需全面分析信访制度的定位、信访运转程序以及救济模式。一是信访制度的定位。《信访条例》第一条规定:“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例。”第二条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”根据上述规定,信访制度的主要功能定位在于反映情况、提出建议意见、加强政府与人民群众的联系等,其本身并非直接的法定救济途径。因此,信访行为仅是反映或表达权利义务的一种途径,对信访事项的相关行为,不发生直接改变权利义务关系的法律效果。即使承认其在实践中扮演着一定的权利救济角色,也应属于独立于复议、诉讼等法定救济途径,自成一体的救济方式,仍需要通过其他法定手段来具体实现。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(中办发[2013]26号)、中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导人法律程序工作机制的意见》,均明确实行诉讼与信访分离制度,系上述结论的有力支持。二是信访运转程序。根据《信访条例》的相关规定,可以依法提出信访事项的行政主体有两大类:信访专门机构、有权处理行政机关或上一级行政机关。对于信访专门机构提出信访事项的,由信访工作机构进行受理登记,并区分情况转送相关有权处理的行政机关。因此,信访工作机构的职能主要在于信息传递,并督办有关机关进行办理,其对信访事项本身并无直接的处理职权;对于向有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项的,有关行政机关应当予以登记,并调查核实后进行处理,其对信访事项的处理意见主要有三种:予以支持,并督促有关机关或者单位执行;不予支持并作出解释;不予支持。因此,对信访事项的处理意见,以及对信访处理意见的复査、复核等行为,仅仅表明有权处理机关对信访事项是否予以支持的态度,并不作出具有法定效力的具体处理行为。对信访事项反映的合法权益产生实际影响的,系有关机关或者单位的具体执行行为。三是信访权益救济模式。根据“有侵害,有救济”原则,信访人受损的合法权益必须有法定的救济途径。是否存在行政诉讼之外的救济途径,应作为判断是否属于行政诉讼受案范围的重要因素。选择信访方式以救济其合法权益的信访人,均并行存在两类合法权益:一是信访合法权益,即依法信访的权利。《信访条例》对信访过程中的不当行为规定了特定的处理措施,对信访人受损的信访合法权益确定了特定的救济途径,也确定了具体的责任追究方式,包括行政机关的内部处理如责令行政机关改正或对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分等,以及追究刑事责任;上述救济方式独立于行政诉讼救济方式,且所适用的对象基本囊括了各类侵犯信访合法权益的行为,如不依法受理、处理信访事项等。二是信访事项所反映的合法权益。由于信访程序仅仅对信访事项是否应予支持给出意见,并不直接对信访事项反映的合法权益作出处理,《信访条例》并未对受损的实体合法权益规定救济方法。
  根据前述分析,《批复》规定的两项内容,即认为信访工作机构以及对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的涉信访行政行为,对信访事项反映的权利义务关系不产生实际影响,不属于行政诉讼受案范围,均符合行政诉讼的法律精神,可以继续适用。在具体适用《批复》规定的内容时,应注意以下三个方面:一是处理行为作出的依据为《信访条例》。二是作出的行为对信访人实体权利义务不产生实际影响。三是受损的合法权益不能依据《信访条例》得到有效救济。对于不具有上述条件的行为,则不能适用《批复》的相关内容。以本案为例,范某起诉的对象是不予受理复议决定行为,其作出的依据为行政复议法的相关规定,对范某的依法复议权益产生直接影响’因而不能适用《批复》裁定驳回起诉。
  四、对信访处理意见的执行行为与行政诉讼受案范围
  信访处理意见作出之后的执行问题,是否属于行政诉讼受案范围,实践中也操作不一。笔者认为,应区分两种情况予以处理:一是相关行政主体依据信访处理意见作出具体执行行为的。由于执行行为系对信访事项作出实体处理的新行政行为,对相关主体的权利义务产生实际影响,应依法接受行政司法审查。执行行为应在客观事实的基础上,依据相关法律规定予以进行。信访处理意见可作为重要参考,但不能作为执行行为合法性的有效依据。如果信访处理意见本身不符合法律规定,则不能以不符合信访处理意见为由否定执行行为的合法性。二是有关机关或单位拒不执行信访处理意见的。由于没有作出直接影响实体权利义务的新行政行为,且《信访条例》第四十条第(四)项规定了此类行为的责任追究方式,则不属于行政诉讼受案范围。但是,支持信访事项的信访处理意见在很大程度上可以证明信访人的主张成立,信访人可以按照法定途径要求相关执行机关或单位依法履行相关法定职责。未依法履行法定职责的,则可以依法提起行政诉讼。法院应依法予以受理,并审查执行机关或单位是否具有信访处理意见所要求的法定职责,对于不具有法定职责而未履行的情形,可以判决驳回诉讼请求。值得注意的是,前述两个诉讼的目的均为要求履行信访处理意见中所确定的内容,因而在实践中易被混为一谈。事实上,二者在性质上截然不同,前者起诉的对象是不执行信访处理意见行为,即认为信访处理意见属于具有执行力的行政行为’可直接作为执行依据。对执行情况不服的,可以依据《信访条例》第四十条第(四)项的规定进行救济;而后者起诉的对象是不履行法定职责,尽管其要求履行职责的内容与信访处理意见重合,但信访处理意见仅作为重要参考而非事实根据。对履行情况不服的,可以依据行政诉讼法有关行政不作为的规定进行救济。
  (作者单位:最高人民法院 北京市延庆区人民法院)


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