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在行政诉讼中,原告申请撤诉,在法院作出准予撤诉的裁定之后,原告不得以同一事实和理由再行起诉,但有正当理由且在法定起诉期限内的除外

行政诉讼中,原告申请撤诉,在法院作出准予撤诉的裁定之后,原告不得以同一事实和理由再行起诉,但有正当理由且在法定起诉期限内的除外

————张三诉山东省荏平县人民政府行政裁决案

案例要旨

  在行政诉讼中,原告申请撤诉,在法院作出准予撤诉的裁定之后,原告不得以同一事实和理由再行起诉,但有正当理由且在法定起诉期限内的除外。司法实务中,对“正当理由”的理解应当符合行政诉讼法及有关司法解释的规定。

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案例正文


张三诉山东省荏平县人民政府行政裁决案


  案号 一审:(2015)聊行初字第305号 二审:(2016)鲁行终633号 再审审查:(2016)最高法行申2747号

  案情

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):张三(化名)。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省荏平县人民政府。

  第三人:牛某花。

  张三诉称:其对茌平县人民政府颁发的茌集用(2004)第63471号集体土地使用证项下土地拥有合法使用权,该宗土地系其从父亲张玉芝(已故)处继承取得。对此,有贾寨镇侯楼村村委会、侯秀林、侯保勇等证人证言等材料为证。茌平县人民政府为第三人颁证侵犯了其合法权益。请求法院撤销荏集用(2004)第63471号集体土地使用证。

  茌平县人民政府辩称:(一)张三曾就茌平县人民政府作出荏集用(2004)第63471号集体土地使用证的行政行为,向茌平县人民法院提起行政诉讼,后自愿申请撤回起诉,茌平县人民法院作出裁定书准许其撤诉。现张三无正当理由,就同一事实、同一诉讼请求重新起诉,不符合法律规定。(二)案涉集体土地使用证书属于换发证书,张三与换证行为没有法律上的利害关系。(三)第三人自1992年取得土地使用权至今已达22年之久,张三起诉超过了最长20年的保护期限。综上,请求法院驳回张三的起诉。

  第三人牛某花述称:张三不具备提起诉讼的主体资格,也超过了起诉期限。案涉63471号集体土地使用权证系第三人合法取得。请求法院驳回张三的诉讼请求。

  第三人提交了茌平县人民法院作出的(2015)茌行初字第4号行政裁定书一份。

  山东省聊城市中级人民法院一审查明:根据茌平县人民法院于2015年12月5日作出的(2015)茌行初字第4号行政裁定书所载内容,张三曾于2015年5月15日就与本案相同的事实、相同的诉讼请求向茌平县人民法院提起行政诉讼,茌平县人民法院于2015年6月1日开庭审理。后张三向茌平县人民法院提起撤诉申请,茌平县人民法院裁定准许。

  张三在庭审中称,其确曾就此案向茌平县人民法院提起行政诉讼。因当时审理期限即将届满,其暂时无法补充相关新证据,故递交撤诉申请书申请撤诉。现在其调取到了与本案相关的新证据,且茌平县人民法院对此案并无管辖权,其有正当理由重新起诉。

  审判

  一审法院认为,根据业已生效的(2015)茌行初字第4号行政裁定书内容,张三曾就被诉行政行为向茌平县人民法院提起行政诉讼,后申请撤诉被茌平县人民法院准许。张三所主张的正当理由并不符合法律规定,对其主张不予采纳。张三无正当理由就同一事实、同一诉讼请求向法院提起行政诉讼,对其起诉依法应予驳回。根据最高人民法院《关于适用行政诉讼若干问题的解释》第3条第1款第(7)项之规定,裁定驳回张三的起诉。

  张三不服一审法院裁定,向山东省高级人民法院提起上诉。

  山东省高级人民法院二审认为,依照最高人民法院《关于适用行政诉讼若干问题的解释》第3条第1款“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的”之规定,本案张三撤回起诉后,无正当理由就同一事实、同一诉讼请求再行起诉,其起诉依法应予驳回。原审法院裁定驳回张三的起诉并无不当。关于张三所提“由于茌平县法院无管辖权,所作裁定是违法无效的,原审法院认定张三撤回起诉的前提并不成立”及“其再行起诉有正当理由”的上诉理由,经查,张三曾于2015年5月15日就同一事实和理由向茌平县人民法院提起行政诉讼,茌平县人民法院予以立案受理。此时,张三已经就该案启动了行政诉讼程序,茌平县人民法院如发现对本案无管辖权,应依照行政诉讼二十二条之规定,将本案向有管辖权的人民法院移送,在茌平县人民法院作出相关处理之前,张三申请撤诉,是在已经开始的诉讼进程中对其诉讼权利的放弃。且原审法院庭审笔录证实,张三在以审理期限即将届满需要补充证据为由撤回起诉后,又以补充了新证据为由再行起诉,不能认定为张三撤回起诉后再行起诉有正当理由。因此,张三的该上诉理由不能成立,不予采纳。关于张三所提“原审法院没有在法定期限内将被告答辩状副本发送给原告,程序违法”的上诉理由,原审法院在收到茌平县人民政府答辩状后未在法定期限内将答辩状发送给张三,属程序瑕疵,但该程序瑕疵未对案件的处理结果造成影响。因此,该上诉理由不予采纳。综上,一审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。张三的上诉理由不能成立,遂裁定驳回上诉,维持原裁定。

  张三不服上述裁定,向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院经审查认为,本案主要涉及茌平县人民法院作出的准予撤诉裁定的法律效力、张三撤回起诉后再行起诉是否有正当理由以及一审法院未向张三送达答辩状副本是否违反了法定程序等问题。

  (一)关于茌平县人民法院作出的准予撤诉裁定的法律效力问题。根据行政诉讼二十二条的规定,人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。因此,荏平县人民法院如发现本案管辖错误,应当移送至有管辖权的人民法院。本案中,茌平县人民法院没有将案件移送至山东省聊城市中级人民法院,该处理欠妥。但是,尽管荏平县人民法院没有将案件移送至有管辖权的法院,并作出了准予张三撤诉的裁定,也不能未经法定程序就径行否定该裁定的法律效力。换言之,茌平县人民法院作出的准予撤诉裁定具有法律效力。此时,根据最高人民法院《关于执行行政诉讼若干问题的解释》第36条第2款的规定,若准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理。因此,茌平县法院根据张三的申请作出准予其撤诉的(2015)茌行初字第4号裁定后,张三以茌平县法院对该案无管辖权为由,认为该准予撤诉裁定无效的主张不能成立。

  (二)关于张三撤回起诉后是否能够再行起诉的问题。最高人民法院《关于执行行政诉讼若干问题的解释》第36条第1款规定:“人民法院裁定准予原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。”最高人民法院《关于适用行政诉讼若干问题的解释》第3条第1款第(7)项规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的”。本案中,张三申请撤诉系其自愿提出,其以茌平县人民法院因对该案无管辖权而作出的准予撤诉裁定无效并进而认为该裁定不能认定其撤回了起诉为由再行起诉,属于无正当理由。故一、二审法院裁定驳回张三的起诉、上诉并无不当。

  (三)关于一审法院未给张三送达答辩状副本是否违反了法定程序的问题。行政诉讼六十七条规定:“人民法院应当在收到答辩状之日起5日内,将答辩状副本发送原告。”本案中,山东省聊城市中级人民法院没有在法定期限内将被告提交的答辩状副本发送张三,有违前述程序规定,但此节对本案的公正审理及审理结果未造成实质影响。

  本案中,张三诉请撤销的是茌平县人民政府于2004年作出的荏集用(2004)第63471号集体土地使用证的行政行为,该行为系对第三人牛某花于1992年取得的集体土地建设使用权的换证行为,而非新的颁证行为,其迟至2015年起诉,显已超过法律规定的最长期限。另外,在本院对张三的再审申请进行审查过程中,张三与本案第三人牛某花达成了调解协议,且已履行完毕。综上,张三的再审申请不符合行政诉讼九十一条规定的情形。依照行政诉讼一百零一条民事诉讼法二百零四条第一款之规定,裁定驳回再审申请人张三的再审申请。

作者单位:国家法官学院


法院评论

  评析
  本案的核心问题是原告撤诉之后能否再行起诉的问题。对此,我国行政诉讼法未就禁止再诉作出明确规定。撤诉,又被称为诉之撤回,系不请求法院就已提起之诉为判决之意思表示。基于当事人对于诉讼及诉讼标的之处分权,原则上准许行政诉讼之原告于判决确定前撤回。?[1]撤诉包括申请撤诉和按撤诉处理。对于原告申请撤诉,根据当时生效的最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第36条之规定,人民法院裁定准予原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理。对该条第1款的正确理解应当是,原告撤诉后以同一事实和理由重新起诉的,法院不予受理。原告虽以同一事实,但以不同的理由重新起诉的,或者原告以不同的事实和理由重新起诉的,?[2]就应当不在此列。第44条第1款规定,有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:……(九)已撤回起诉,无正当理由再行起诉的;当时生效的最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条亦规定,有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的。可见,只有当事人“无正当理由再行起诉的”,得“驳回起诉”。如果当事人有正当理由再行起诉,就不能裁定驳回起诉,尽管该正当理由事后经人民法院审理后可能不一定成立。换言之,当事人撤诉后并非绝对地不能再行起诉,只要当事人有正当理由,其仍可以起诉。司法实务中,对于当事人以新的事实和理由为依据重新起诉的,有的地方法院也确实予以受理并进行了审理。例如,在陈建忠诉江苏省睢宁县人民政府土地行政登记案件中,原告陈建忠以睢宁县人民政府为第三人古邳电影管理站颁发国有土地使用权证侵害其合法权益为由,于2005年提起行政诉讼。睢宁县人民法院以陈建忠与被诉行政行为不具备行政法律上的利害关系为由,裁定驳回起诉。徐州市中级人民法院以陈建忠未提供有效证据证明其使用土地经过合法登记、不能确定其合法使用范围为由,维持一审裁定。后陈建忠找到了其持有的宅基地使用证,再次提起诉讼。徐州市中级人民法院认为,陈建忠再次起诉时提供的宅基地使用证能够证实其使用土地的范围等状况,因此陈建忠的起诉不属于重复起诉,法院予以受理并进行实体审查并无不当。?[3]对于按撤诉处理,正如有学者所说,原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费,又不提出缓交、减交、免交申请,或者提出申请未获批准的,按自动撤诉处理。在案件撤诉处理后,原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉,并依法解决诉讼费问题的,人民法院应予受理。[4]2018年2月8日实施的最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第61条即规定:“原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费,又不提出缓交、减交、免交申请,或者提出申请未获批准的,按自动撤诉处理。在按撤诉处理后,原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉,并依法解决诉讼费预交问题的,人民法院应予立案。”就本案而言,笔者认为,主要涉及以下几个问题:
  (一)关于本案张三撤诉是否自愿的问题。撤诉是原告享有的一项诉讼权利,但该项权利的行使必须基于自愿。行政诉讼法第六十二条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”可见,如果原告撤诉不是其自愿的,人民法院应裁定不予准许。而且,根据行政诉讼法第五十九条第一款第(五)项的规定,如果诉讼参与人或者其他人以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、15日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第80条第2款规定:“当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件,当事人有违反法律的行为需要依法处理的,人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理。”本案中,张三在其2015年11月5日撰写的撤诉申请中说:“张三诉茌平县人民政府、牛某花行政撤销一案,还有些证据需要补充。现特申请撤诉,请法院批准。”可以看出,张三不存在受欺骗、受胁迫的情形,也不存在违反法律的行为需要依法处理的情形,故张三的撤诉是其真实意思表示。
  (二)关于撤诉后能否再行起诉即撤诉的法律后果问题。对此,存在两种观点。一种观点认为,“撤回一审之诉均视为未起诉,故允许当事人就同一纠纷再行起诉”。?[5]因此,在法定的诉讼期间,当事人(原告)仍有再行起诉的权利。一般说来,原告撤诉仅处分自己的诉讼权利,并未处分自己的实体权利,在一定条件下,原告还可以起诉,再次要求通过司法程序保护自己的实体权利。比如,在诉讼过程中,由于证据不足,人民法院无法查清案情,原告也无法胜诉,而作为认定事实的证据,原告在短期内不可能提供,人民法院也不可能在短期内获取。为了避免案件久拖不决,造成人力、物力的浪费,原告可以向人民法院申请撤诉。原告在撤诉后,如果在诉讼时效期间内获取了能够证明案件真实情况的新的证据,可以就同一诉讼请求向人民法院重新提起诉讼。?[6]申请撤诉,是当事人以积极的意思表示,向受诉法院要求撤回已提出之诉,不再要求法院对案件继续进行审判的行为。人民法院依法裁定准许撤诉的,诉讼程序终结。撤诉视为未起诉,当事人又有争议的,仍然可以再起诉。?[7]
  另一种观点认为,原告撤诉之后原则上不能重新起诉。理由是:第一,当事人申请撤诉,尽管不是对其实体权利的处分,但属于对诉讼权利的处分行为。这种处分行为一经法院批准,就是一种生效的法律行为。这种行为的实质是,当事人放弃了请求司法保护的权利。只要这种行为是当事人真实的意思表示并且符合法律的相关规定,就应当具有恒定的法律效力,也即其请求法院保护的权利已经被处分。如果允许其重新起诉,那就意味着已经被处分的权利可以失而复得。第二,原告申请撤诉经法院批准,其他诉讼行为都连带无效,但是不能简单地等同于诉讼程序没有发生,或者视同未起诉。原告申请撤诉和法院批准撤诉作为两个法律事实,理应引起相应的法律后果。原告申请撤诉的主旨不仅应理解为消灭已经实施的诉讼行为,而且还应当理解为放弃请求司法保护的权利。因此,经法院批准的撤诉,不等于诉讼程序没有发生,也不能简单地视为没有起诉。第三,法院批准撤诉作为一种法律事实,它所引起的法律后果不仅仅及于原告自身。例如,利害关系人可能因为原告的撤诉行为,已经将相应的财产作了重新分配等。可见,撤诉作为一种法律事实,它有可能引起一系列法律关系的发生、变更或者消灭。如果允许原告重新起诉,势必引起相关联的法律关系的再度紊乱,从而引发新的行政纠纷。?[8]第四,在特定情形下,原告申请撤诉是因为与行政机关之间达成谅解,这种谅解实际上是一种为了解决纠纷而作出的一种契约类的法律行为,对于双方均有约束力。原告不能既享受行政机关让步作出的变更行政行为或者其他权益,又随意破坏双方之间的和解。原告如果重新起诉,实际上就是破坏这种相互之间的理解和信任。第五,从域外经验来看,一些国家对于原告撤诉之后再行起诉亦作了限制性规定。例如在英国,依据其法律和实务,原告在被告送达答辩书之后申请撤诉的,须经法院许可,而主事法官在给予许可时,一般作为许可的条件,要求原告允诺就同一请求不再起诉。?[9]通常,在民事诉讼程序中,人民法院准予原告撤诉后,原告是可以以同一事实和理由再次向人民法院提起民事诉讼的。但撤诉成立后原告是否能够重新起诉问题在行政审判实践中却有其特殊性。这是因为,撤诉是导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动,对诉讼程序有着巨大影响,撤诉成立将终结诉讼程序。鉴于行政诉讼与民事诉讼具有不同的特点和本质的区别,行政诉讼对具体行政行为进行的审查基于原告的诉讼请求而开始,也同样基于原告撤回诉讼请求的成立而终结。法律上设定撤诉的审查和准许,就是为了保证撤诉的严肃性。?[10]
  他山之石,可以攻玉。关于诉之撤回的效力,依据我国台湾地区“行政诉讼法”第一百一十五条准用“民事诉讼法”第二百六十三条规定:“诉经撤回者,视同未起诉。但反诉不因本诉撤回而失效力。于本案经终局判决后将诉撤回者,不得复提起同一之诉。”故诉之撤回效力有三:一是诉之全部撤回者,全部诉讼系属追溯既往消灭。因诉之撤回,起诉之效力溯及于起诉时消灭,与未起诉同。其结果,非仅不得续行已撤回之诉讼,且已为之诉讼程序上之行为亦失其效力。且诉讼系属所发生之实体法上效力,例如,时效中断效力以及起算诉讼期间利息等,均因诉之撤回而追溯既往归于消灭。二是诉撤回后,已经作成的裁判尚未确定者,该裁判因丧失诉讼标的而失其效力。因此在第二审(上诉审)诉讼程序,也可以撤回第一审之诉,但应得相对人之同意。?[11]三是若本案未经终局判决前,原告将诉撤回,其是否可以提起同一之诉?依我国台湾地区“民事诉讼法”第二百六十三条第二项规定之反面解释,自应容许之。“撤回起诉后,视同未起诉,原告仍得就同一标的再行起诉,惟本案经法院终局判决后将诉撤回者,不得复提起同一之诉”。?[12]德国学者就其法制,认为诉之撤回并非原告放弃其请求,原告仍有权利对相同之请求重新提起诉讼,不过是要在起诉期间之内。因此,在行政诉讼中,就确认诉讼、给付诉讼有可能发生原告在本案未经终局判决前为诉之撤回,而于其后又提起同一之诉。但是在撤销诉讼中,因行政诉讼法第一百零六条第一项设有撤销诉讼应予诉愿决定书送达后2个月之不变期间内为之的起诉期间的限制,因此,原告纵使在终局判决前将诉撤回,实际上亦多不能再行起诉,此与民事诉讼法中诉之撤回制度有所差异。?[13]王甲乙等教授认为,诉之撤回合法者,发生下列效力:一是诉讼系属溯及的消灭。诉经撤回者,视同未起诉。因诉之撤回,起诉之效力溯及于起诉时消灭,与未起诉同。其结果,非仅不得续行已之诉讼,且已为之诉讼程序上之行为亦失其效力。惟原告撤回诉讼后其诉讼卷宗尤其调查证据之笔录,仍得于他诉讼作为证据之用。主参加诉讼,于起诉当时本诉在系属中,其后本诉虽经撤回,于主参加诉讼之效力并无影响。二是再行起诉之禁止。诉撤回后,就同一诉讼标的,原则上得更行起诉。但于本案经终局判决后,将诉撤回者,不得复提起同一之诉。盖国家就当事人之纷争,已费相当之劳力与时间,以终局判决予以解决,殊无再度为其解决原来纷争之必要。基此理由,不得复提起同一之诉者,仅限于将诉撤回之原告而已。此与不得更行起诉者为当事人双方,大异其趣。?[14]由此,根据撤诉,诉讼就视为自始未系属,其结果,诉讼中不论是当事人所为的诉讼行为还是法院所为的诉讼行为都失去效力。撤诉既然视为未起诉,当然可以同一内容再次提起诉讼。但是,在法院对前一诉讼作出解决纠纷的本案判决之后,当事人漫不经心地撤诉使已作出判决化为乌有时,法律从对同一纠纷不重复解决的宗旨出发,禁止当事人再诉。这里所说的“同一诉”不仅指当事人及诉讼标的是同一的,而且诉讼利益或其必要性也是同一的。如新诉虽然与旧诉的当事人、诉讼标的是一样的,但有提起再诉的正当利益和必要性的时候,不得禁止再诉。?[15]
  笔者认为,原告撤诉之后,如果有正当理由且在法定起诉期限之内,应当允许其再行起诉。过分强调行政诉讼与民事诉讼的不同、过分强调保证撤诉的严肃性的主张,将会导致限制再行起诉的标准过于严苛,在充分保护当事人诉权和防止当事人滥用诉权之间有欠平衡。最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第60条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予立案。准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理。”第69条第1款第(7)项规定,对于撤回起诉后无正当理由再行起诉的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。新的司法解释虽然在本条规定中沿袭了禁止撤回起诉后再行起诉的基本立场,但增加了“无正当理由”的附加条件,应当理解为一种适度宽松的政策调整。禁止撤回起诉后再行起诉,应当主要适用于下列情形:第一,人民法院已经作出终局判决后始撤回其诉的。这不仅是列国的通行做法,也是禁止再诉制度所主要针对的情形;第二,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的。这种情形下的撤诉,虽然看似只是程序的撤回,但往往是“因当事人之间存在着撤诉合意,导致诉的利益丧失,或者导致诉讼系属效果消灭”。?[16]除此之外,只要人民法院尚未作出终局判决且再行起诉时尚未超过起诉期限,一般都应允许。?[17]本案中,张三申请撤诉是因为要去补充新证据,之后其向山东省聊城市中级人民法院再行起诉时,提交了两份证人证言。一、二审法院径直以“原告在审理期限即将届满需要补充证据为由撤回起诉后又以补充了新证据为由再行起诉无正当理由”为由裁定驳回张三的起诉和上诉,说理过于简单。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条规定,新的证据是指以下证据:一是在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;二是当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;三是原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。显然,张三提交的两份证人证言不属于这三种新证据的任何一种:其没有在一审程序中申请延期提供证据,也没有依法申请调取证据。至于第三种情况,由于张三提交的这两份证人证言是其在撤诉后补充的,而不是已经存在但尚未发现的证据,故不符合“在举证期限届满后发现的证据”。
  (三)关于管辖错误可否导致准许撤诉裁定无效的问题。新行政诉讼法扩大了中级人民法院对一审行政案件的管辖范围,由“国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府”的行政行为扩大到“国务院部门或者县级以上地方人民政府”的行政行为。新行政诉讼法第十五条第一项规定,对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件,由中级人民法院管辖。就本案而言,2015年5月15日张三以荏平县人民政府为被告,向荏平县人民法院提起土地行政登记行政诉讼,茌平县人民法院受理并审理本案显然与该条关于级别管辖的规定不相符。茌平县人民法院应当根据行政诉讼法第二十二条的规定“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理”,把本案移送给有管辖权的法院,即移送给聊城市中级人民法院。此乃移送管辖,它是指人民法院对已受理的案件经审查发现不属于本法院管辖时,将案件移送给有管辖权的人民法院管辖的一种法律制度。它是无管辖权的人民法院受理了不属于其管辖的案件情况下所采取的一种补救措施,实质上是案件的移送,而不是管辖权的转移。行政诉讼法第二十二条作此规定是为了避免影响行政相对人依法行使诉权和法院对行政案件的及时审理。?[18]“管辖权之有无是法院应依职权调之事项。如法院对于诉讼之全部或一部认为无管辖权者,应依原告声请或依职权以裁定移送于有管辖权之法院”。?[19]不过,虽然修改前的民事诉讼法第一百七十九条第一款第(七)项规定:当事人申请再审的事由符合“违反法律规定,管辖错误的”,人民法院应当再审,该条款明确了案件管辖错误是再审的法定事由之一。最高人民法院《关于适用民事诉讼法审判监督程序若干问题的解释》第14条对“违反法律规定,管辖错误的”作出了解释:“违反专属管辖、专门管辖规定以及其他严重违法行使管辖权的,人民法院应当认定为民事诉讼法第一百七十九条第一款第(七)项规定的‘管辖错误’”。2012年8月,民事诉讼法再次予以修订。此次修改,本着有利于维护生效裁判既判力的考量,立法机关对民事诉讼再审事由进行了限缩,把2007年民事诉讼法规定的15项再审事由减为13项,在删去的两项再审事由中,其中之一便是管辖错误。?[20]之所以不再把“管辖错误”作为事诉讼的再审事由,主要是考虑“因管辖问题导致案件有错误的,一般都表现为判决、裁定认定事实和适用法律是错误的,而这些错误依照本条有关规定已明确可以再审。况且,民事诉讼法在第一审程序中就对管辖问题规定了异议和上诉的纠错机制”。?[21]特别是,新民事诉讼法第二百零四条第一款之规定“人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内审查,符合本法规定的,裁定再审;不符合本法规定的,裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准”是最高人民法院驳回再审申请人行政诉讼再审申请的法律依据之一,因此,民事诉讼法及其司法解释关于管辖错误的规定也可以适用于行政诉讼领域。质言之,本案中,管辖错误不能否定荏平县人民法院作出的准许撤诉裁定的法律效力,即便荏平县人民法院对本案没有管辖权,但其作出的准许撤诉裁定非经审判监督程序撤销,仍具有法律效力。
  (四)关于一审法院未给张三送达答辩状副本是否违反了法定程序的问题。民事诉讼法第二百条规定:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:……(九)违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;……”最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第391条规定:“原审开庭过程中有下列情形之一的,应当认定为民事诉讼法第二百条第九项规定的剥夺当事人辨论权利:……(三)违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本,致使当事人无法行使辩论权利的;(四)违法剥夺当事人辩论权利的其他情况。”行政诉讼法第六十七条规定:“人民法院应当在收到答辩状之日起5日内,将答辩状副本发送原告。”本案中,聊城市中级人民法院没有在法定期限内将被告提交的答辩状副本发送给张三,虽然有可能影响张三庭前阅卷、核实证据等诉讼权利的行使,但根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第96条的规定,“有下列情形之一,且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的,属于行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项规定的‘程序轻微违法’:(一)处理期限轻微违法;(二)通知、送达等程序轻微违法;(三)其他程序轻微违法的情形。”本案中,聊城市中级人民法院没有在法定期限内将被告提交的答辩状副本发送给张三,对本案的公正审理及审理结果并未造成实质影响,因此属于本条规定的“程序轻微违法”。



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